Прописка
Материал из Википедии — свободной энциклопедии
Пропи́ска — государственная система контроля миграции населения, сложившаяся в СССР и существующая в ряде государств, находящихся на его бывшей территории, включая Россию, принцип которой заключается в жёсткой привязке граждан к их постоянному месту жительства.
Содержание |
[править] Прописка в РСФСР и СССР
[править] 1917-1932
Сразу по установлении советской власти была отменена паспортная система, существовавшая в дореволюционной России. Началась на практике реализовываться позиция В.И. Ленина, высказанная в статье "К деревенской бедноте" (1903 год):
"Социал-демократы требуют для народа полной свободы передвижения и промыслов. Что это значит: свобода передвижения?.. Это значит, чтобы и в России были уничтожены паспорта (в других государствах давно уже нет паспортов), чтобы ни один урядник, ни один земской начальник не смел мешать никакому крестьянину селиться и работать, где ему угодно. Русский мужик настолько еще закрепощен чиновником, что не может свободно перевестись в город, не может свободно уйти на новые земли. Министр распоряжается, чтобы губернаторы не допускали самовольных переселений: губернатор лучше мужика знает, куда мужику идти! Мужик - дитя малое, без начальства и двинуться не смеет! Разве это не крепостная зависимость? Разве это не надругательство над народом?.."
Однако в связи с гражданской войной паспортная система была вскоре частично возрождена Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 25 июня 1919 года, который ввёл обязательные "трудовые книжки", которые фактически были паспортами. Это было частью политики борьбы с так называемым "трудовым дезертирством", неизбежным в условиях полной разрухи и голода на территории РСФСР. После окончания гражданской войны Законом от 24 января 1922 года всем гражданам Российской Федерации было предоставлено право свободного передвижения по всей территории РСФСР. Согласно Декрету ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июля 1923 года "Об удостоверении личности" воспрещалось требовать от граждан РСФСР обязательное предъявление паспортов и иных видов на жительство, стесняющих их право передвигаться и селиться на территории РСФСР. Все эти документы, а также трудовые книжки, аннулировались. Граждане, в случае необходимости, могли получить удостоверение личности, однако это было их правом, но не обязанностью. Никто не мог понуждать гражданина получать такое удостоверение.
Положения декрета 1923 года были конкретизированы в постановлении СНК РСФСР от 27 апреля 1925 года "О прописке граждан в городских поселениях" и в постановлении ВЦИК и СНК СССР от 18 декабря 1927 года. Согласно этим постановлениям, как прописка, то есть регистрация в органах власти по месту жительства, так и любой иной официальный акт могли быть произведены по предъявлении документа любого вида: расчетной книжки с места службы, профсоюзного билета, актовой выписки о рождении или браке и т.п. Хотя система регистрации по месту жительства (прописка) существовала, однако сама множественность пригодных для этого документов исключала возможность использования прописки для прикрепления гражданина к определенному месту жительства. В Малой Советской Энциклопедии 1930 года в статье "Паспорт" с полным правом было написано:
"ПАСПОРТ - особый документ для удостоверения личности и права его предъявителя на отлучку из места постоянного жительства. Паспортная система была важнейшим орудием полицейского воздействия и податной политики в так называемом полицейском государстве... Советское право не знает паспортной системы".
[править] 1932-1991
В дальнейшем, после восстановления в декабре 1932 года внутренних паспортов (сначала для ряда местностей СССР), отменённых в 1917 году, установление и развитие института прописки в СССР было тесно связано с внутренней паспортной системой.
В 1932 году в Советском Союзе была введена единая паспортная система и создана Паспортно-визовая служба (ПВС), вошедшая в структуру органов внутренних дел (НКВД). ПВС был поручен «учет населения городов, рабочих поселков и новостроек, разгрузка этих мест от лиц, не занятых общественно-полезным трудом, а также очистка от укрывающихся кулацких, уголовных и иных антиобщественных элементов, в целях укрепления диктатуры пролетариата» (Постановление ВЦИК и СНК от 27.12.1932 «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописке паспортов»). На ПВС была возложена и обязанность регулировать прописку населения. Многим категориям горожан (напрмер, дворянам, нэпманам паспорта не выдавали и они выселялись из крупных городов).
В период с 1933 года по 1935 год характер института прописки постепенно изменяется и становится разрешительным, превращаясь в один из институтов государственного управления.
Хотя ни одна из трёх советских Конституций не запрещала свободное перемещение граждан внутри страны, существование системы внутренних паспортов с отметкой о прописке фактически налагало ограничения на внутреннюю миграцию населения.
Несмотря на очевидное наличие общих черт с крепостным правом, в условиях советского государства наличие паспорта и прописки ставило их обладателя в привилегированное положение, особенно, если человек проживал в населённом пункте с особым порядком прописки. Человек, не обладающий паспортом или пропиской, лишался большей части набора прав, который предоставляло советское государство. В определённые периоды советской истории паспорта крестьян хранились централизованно под предлогом обеспечения сохранности, или крестьяне вообще не имели паспортов, что не давало им возможности при желании покинуть сельскую местность. В частности, без прописки было очень сложно устроиться на работу, а одним из условий прописки могло быть подтверждённое наличие рабочего места.
В Москве, Ленинграде и в других развитых и привлекательных для проживания местностях прописаться было особенно сложно. Одним из законных способов получения московской прописки населением была работа по рабочим специальностям в течение нескольких лет на непривлекательных условиях по так называемому лимиту.
Доля населения, подлежащая паспортизации, постепенно расширялась и в 1974 году распространилась на всех граждан Советского Союза. Положением о паспортной системе СССР 1974 года[1] был установлен порядок, при котором гражданин, изменивший место жительства или выбывший в другую местность на временное проживание на срок свыше полутора месяцев, обязан был выписаться перед выбытием (подтвердив наличие жилплощади на новом месте), а при прибытии на новое место подать на новом месте заявление с согласием лица, предоставляющего жилую площадь. Исключение составляли командировки, каникулы, выезды на дачу, отдых или лечение. На все действия по выписке и прописке, включая личные посещения государственных учреждений, гражданину отводилось три дня. При этом власти имели право немотивированно отказать в прописке на новом месте, после чего гражданину предписывалось в 7-дневный срок выбыть из соответствующего населённого пункта. Находиться без прописки на любой территории СССР запрещалось.
В 1990 году Комитет конституционного надзора СССР признал, что положения о прописке ограничивают право граждан на свободу передвижения и свободу выбора местожительства и должны быть устранены из законодательства путем его пересмотра с целью замены разрешительного порядка прописки регистрационным[2]. Однако, государственными органами СССР не были приняты необходимые меры к отмене или изменению положений о разрешительном порядке прописки.
В 1991 году Комитет конституционного надзора СССР признал разрешительный порядок прописки антиконституционным и принял решение об отмене с 1 января 1992 г. норм о прописке в части, обязывающей граждан получать разрешение административных органов на проживание, устройство на работу и учебу, приобретение в собственность жилых домов, квартир, дач, гаражей, а также устанавливающей ответственность за нарушение этих обязанностей[3]. В то же время, Комитет конституционного надзора СССР не исключил применения правил о прописке в качестве правил регистрации и учета передвижения граждан, удостоверения факта их постоянного и временного местожительства.
[править] Регистрация в России
[править] История
В России прописка была в 1993 году законодательно заменена на регистрацию по месту жительства; одновременно было введено понятие регистрации по месту пребывания. Законом было установлено, что "регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации". Важным отличием вновь введённой системы является привязка регистрации к конкретному жилому помещению, а не к населенному пункту, как это было с пропиской в Положении 1974 года.
В 2002 году Правительство РФ исключило из списка документов, необходимых для регистрации по месту жительства, военный билет, что окончательно разделило регистрационный и воинский учёт.
Серьезная либерализация режима регистрации по месту пребывания для граждан России была сделана в конце 2004 года, когда Правительство РФ изменило срок для представления документов для регистрации: вместо "в течение 3 дней" на "по истечении 90 дней" с момента прибытия.
[править] Законодательство
В настоящее время порядок регистрации по месту пребывания и месту жительства, а также ответственность за их нарушение установлены следующими нормативно-правовыми актами:
1. Закон РФ от 25.06.1993 N 5242-1 (ред. от 18.07.2006) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»;
2. Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учёта по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации», утвержденные Постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 N 713 (ред. от 28.03.2008);
3. Административный регламент предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утверждённые Приказом ФМС России от 20.09.2007 N 208;
4. Статья 19.15 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (ред. от 30.12.2008).
[править] Регистрация по месту пребывания
Граждане, прибывшие для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 90 дней, обязаны по истечении указанного срока обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию, и представить:
- документ, удостоверяющий личность;
- заявление установленной формы о регистрации по месту пребывания;
- документ, являющийся основанием для временного проживания гражданина в указанном жилом помещении (договоры найма (поднайма), социального найма жилого помещения или заявление лица, предоставляющего гражданину жилое помещение).
Должностные лица, ответственные за регистрацию, в 3-дневный срок со дня обращения граждан передают документы, указанные выше, в органы регистрационного учета.
Органы регистрационного учета в 3-дневный срок со дня поступления документов регистрируют в установленном порядке граждан по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся местом их жительства, и выдают им свидетельство о регистрации по месту пребывания.
Регистрация граждан по месту пребывания в гостинице, санатории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, больнице, на туристской базе, а также в ином подобном учреждении осуществляется по их прибытии администрацией этих учреждений на основании документов, удостоверяющих личность.
Регистрация граждан по месту пребывания осуществляется без их снятия с регистрационного учета по месту жительства.
[править] Регистрация по месту жительства
Гражданин, изменивший место жительства, обязан не позднее 7 дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию, и представить:
- документ, удостоверяющий личность;
- заявление установленной формы о регистрации по месту жительства;
- документ, являющийся в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации основанием для вселения в жилое помещение.
Должностные лица, ответственные за регистрацию в 3-дневный срок со дня обращения граждан передают документы, указанные выше, в органы регистрационного учета.
Органы регистрационного учета в 3-дневный срок со дня поступления документов регистрируют граждан по месту жительства и производят в их паспортах отметку о регистрации по месту жительства. Гражданам, регистрация которых производится по иным документам, удостоверяющим личность, выдается свидетельство о регистрации по месту жительства.
[править] Ответственность за нарушение правил регистрации
Ответственность за нарушение правил регистрации для граждан, обязанных регистрироваться по месту пребывания и месту жительства, установлена пунктом 1 статьи 19.15 КоАП РФ:
1. Проживание по месту жительства или по месту пребывания гражданина Российской Федерации, обязанного иметь удостоверение личности гражданина (паспорт), без удостоверения личности гражданина (паспорта) или по недействительному удостоверению личности гражданина (паспорту) либо без регистрации по месту пребывания или по месту жительства - влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей.
Формулировка правонарушения сделана таким образом, что оно является длящимся, и двухмесячный срок давности привлечения к административной ответственности начинает течь не со дня нарушения правил регистрации, а со дня обнаружения нарушений правил регистрации (статья 4.5 КоАП РФ). Длящийся характер данного правонарушения подтверждается, в частности, ответом на Вопрос 16 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2005 года, утвержденного Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 1 марта 2006 г.
Рассматривать дела об административных правонарушениях по статье 19.15 КоАП РФ уполномочены:
1. старшие участковые уполномоченные милиции, участковые уполномоченные милиции;
2. руководители и их заместители ФМС России, территориальных органов ФМС России, руководители структурных подразделений территориальных органов ФМС России.
При этом, составлять протоколы об административных правонарушениях по статье 19.15 КоАП (с последующей передачей протоколов лицам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях) уполномочены практически все сотрудники милиции.
[править] Прописка в странах бывшего СССР
[править] Украина
На Украине решением Конституционного Суда от 14 ноября 2001 года институт прописки был признан неконституционным. Однако фактически прописка действовала «по инерции» на территории Украины вплоть до официального упразднения после прихода к власти президента В. Ющенко. Фактически суть прописки осталась на прежнем уровне, поменялось только название — «регистрация». Взамен была введена явочная система регистрации по месту жительства, в которой для регистрации гражданина достаточно лишь заявления; регистрирующие органы не имеют права отказать в регистрации. В обиходе регистрацию всё ещё иногда называют пропиской. Также существуют свидетельства «традиционного» подхода местных властей к регистрации и после введения новой регистрационной системы.
[править] Белоруссия
В Белоруссии прописка упразднена 1 января 2008 года указом Президента. Согласно указу в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав на свободу передвижения и выбор места жительства, предусмотренных статьей 30 Конституции Беларуси, с 1 января 2008 года:
- упраздняется институт прописки, отличающийся множественностью правовых актов на уровне актов Совета Министров СССР, Министерства внутренних дел, местных исполнительных и распорядительных органов;
- вводится единый на всей территории нашей страны порядок регистрации граждан Республики Беларусь, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих в Республике Беларусь, по месту жительства и месту пребывания;
- права и обязанности, возникшие у гражданина в связи с постоянной или временной пропиской, сохраняются, перерегистрация по месту жительства или месту пребывания не предусматривается;
- регистрация по месту жительства (постоянного) является обязанностью граждан, а регистрация по месту пребывания (временного) - правом (за исключением, в частности, граждан, прибывших из другого населенного пункта для обучения в учреждениях образования, научных организациях, которые обязаны зарегистрироваться на срок обучения).
В указе определен следующий порядок регистрации граждан, в котором учтена также необходимость дебюрократизации этого процесса. Во-первых, гражданин для регистрации по месту жительства или месту пребывания должен обратиться к лицу, ответственному за регистрацию (например, руководителю ЖЭСа или уполномоченному им лицу), два раза: чтобы подать документы, необходимые для регистрации, и чтобы получить паспорт со штампом о регистрации по месту жительства либо свидетельство о регистрации по месту пребывания. Органом регистрации является орган внутренних дел, куда лицо, ответственное за регистрацию, направляет документы, необходимые для регистрации граждан по месту жительства или месту пребывания.
Во-вторых, упраздняется обязанность гражданина сниматься с регистрационного учета перед выбытием на другое место жительства (как это имеет место при системе прописки-выписки). Согласно Указу орган регистрации (орган внутренних дел) по новому месту жительства гражданина обязан сообщить о его регистрации органу регистрации по прежнему месту жительства, который на основании этого сообщения самостоятельно снимает гражданина с регистрационного учета.
В-третьих, установлен исчерпывающий перечень документов, представляемых для регистрации. При этом документы, имеющиеся в государственных организациях, по просьбе гражданина запрашиваются лицом, ответственным за регистрацию.
Вместе с тем в указе оговаривается, что в переходный период (в течение трех лет после вступления в силу Указа) Советом Министров могут быть определены иные документы, которые подтверждают права граждан на жилое помещение, в котором они регистрируются. Необходимость этой нормы обусловлена тем, что до настоящего времени многие граждане не оформили в собственность жилые помещения, в том числе в соответствии с требованиями законодательства о регистрации прав на недвижимое имущество. Срок осуществления регистрации согласно указу - до трех дней (если гражданин самостоятельно представил все необходимые документы лицу, ответственному за регистрацию) и до 13 дней (если лицом, ответственным за регистрацию, запрашиваются документы, необходимые для регистрации гражданина).
[править] Другие страны
Уведомительная регистрация по месту жительства введена в Латвии и Эстонии.
Институт прописки формально ликвидирован также в Грузии и Молдавии.
Традиционная жёсткая привязка осуществления прав и обязанностей граждан к месту их регистрации-прописки при неизбежных различиях городов и местностей в привлекательности для проживания является объективным препятствием для реальной уведомительности регистрации в странах бывшего СССР, так как у местных властей всегда есть причины под благовидным предлогом от неё уклоняться.
Институт прописки сохраняется в практически неизменном виде в Киргизии, Узбекистане, Таджикистане. В Казахстане также сохраняется институт прописки. Каждый квартиросъёмщик, а также владелец жилья обязан иметь домовую книгу, в которой зарегистрированы все проживающие на данной жилплощади. Домовая книга регистрируется в органах юстиции. Иностранные граждане обязаны зарегистрироваться в течение 5 суток. При выезде из Казахстана у них требуют свидетельство о регистрации. В случае отсутствия штраф около 100$ (2006 г.).
При этом следует отметить, что к концу 2007 года в Киргизии регистрация россиянину требуется по истечении 90 дней с момента въезда, а в Белоруссии — 30 дней с момента въезда, то есть для большинства путешествующих россиян она отменена.
[править] Регистрационный учёт населения в других странах
Во многих странах института, аналогичного прописке (то есть, регистрации, носящей разрешительный характер), не существует. В некоторых странах имеется институт регистрации по месту жительства, носящий, однако, заявительный характер.
В Израиле регистрация осуществляется в городских и окружных отделениях МВД. Сотрудник министерства выдает гражданину вкладыш в удостоверение личности, где указан заявленный адрес. Главный смысл регистрации — приписка к избирательному участку. На деле процедура не является обязательной, сотни тысяч израильтян не обновляли регистрацию в течение многих лет.
В Бельгии адрес гражданина заносится на идентификационную карту (удостоверение личности, внутренних паспортов в этой стране нет) после подачи гражданином в ратушу заявления о переезде. При этом регистрация нового места жительства происходит уже после самого факта переезда. Административные органы не имеют права отказать гражданину в регистрации постоянного жительства в любом населённом пункте страны.
В США регистрировать свой домашний адрес обязаны лишь иностранные граждане, которые в течение 10 дней после вселения по новому адресу обязаны сообщить новый адрес в Министерство Государственной Безопасности (а ранее, Службу Иммиграции и Натурализации), путем отсылки по почте формы AR-11[4] Никакого документа, подтверждающего факт данного уведомления, аналогичного российскому вкладышу о регистрации, Министерство иностранцам не выдаёт; соответственно, проверить выполнение иностранцами данного обязательства рядовые сотрудники полиции не в состоянии, а в большинстве случаев и не имеют такого права. Сами же граждане США регистрировать свой адрес и его изменения обязаны лишь, если являются владельцами автотранспорта. В этом случае в некоторых штатах они обязаны в месячный срок после переезда обменять водительские права, чтобы в них был указан действительный адрес места жительства. Например, в Калифорнии достаточно уведомить соответствующие инстанции в десятидневный срок о смене адреса и, написав новый адрес на маленьком кусочке бумаги, носить его вместе с правами. Не являющиеся водителями граждане и иностранцы имеют право получить идентификационную карту штата (State ID), на которой указывается действительный адрес проживания, дата рождения и биометрические данные. В действительности, хотя граждане и иностранцы и не обязаны регистрировать свой адрес, один раз в год каждый работающий резидент или гость США обязан отсылать налоговую декларацию с действительным домашним адресом. Важно, что в США, в отличие от России, граждан не заставляют регистрировать свой адрес только ради самой регистрации, а наличие у человека удостоверения личности с адресом не даёт ему особых прав в указанной местности.
[править] Примечания
- ↑ http://pravo.levonevsky.org/baza/soviet/sssr4482.htm Положение о паспортной системе в СССР 1974 года]
- ↑ Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 26 октября 1990 года N 11 (2-1)«О законодательстве по вопросам прописки граждан»
- ↑ Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 года N 26 (2-1)«О разрешительном порядке прописки граждан»
- ↑ How Do I Report a Change of Address to the USCIS?(англ.)
