Паспортная система

Паспортная система, Паспортизация — совокупность законов, административных мер и мероприятий в государстве для учёта и контроля населения внутри государства и между государствами, основанная на выдаче населению удостоверений личности (паспортов или иных документов).

Общемировая мстория

Начало паспортизации положено ещё в XV веке строгими мерами, принимавшимися в то время против бродяг и нищих. Так как последние составляли тогда наиболее значительную часть лиц, менявших своё местопребывание, то на обязанности честных путешественников, не желавших, чтобы с ними поступали как с бродягами, лежало доказать своё отличие от бродяг.

С середины XVII века значение паспорта, как разрешения на отлучку из местожительства, всё более и более увеличивается: для воспрепятствования дезертирству появляются военные паспорта (Militärpass), от приезжающих из заражённых или зачумлённых стран требуется так называемый чумный паспорт (Pestpass); затем появляются особые паспорта для евреев, для ремесленных учеников; в то же время возникает обязанность регистрации паспорта.

Высшего развития паспортная система достигает в конце XVIII и начале XIX века, главным образом во Франции; воспрещалась всякая отлучка, даже внутри государства, без получения установленного паспорта. Паспортная система в руках политической полиции явилась средством легчайшего нахождения лиц, опасных для государства, и в особенности обнаружения шпионов во время тогдашних беспрерывных войн. После Наполеоновских войн паспортные стеснения остались прежние; сделаны были лишь некоторые облегчения для пограничных сношений, а бедным паспорта выдавались бесплатно, и также бесплатно производилась их регистрация (Германия и Франция).

Долголетний опыт показал, что обязательная выдача паспорта и регистрация, с одной стороны, не достигают цели, так как при усилившемся передвижении людей регистрация обратилась в простую формальность, а с другой стороны, совершенно напрасно стесняют путешественников, бо́льшая часть которых совершенно безвредные люди. Наоборот, неблагонадёжные люди легко могут проживать по подложным и чужим паспортам. Между тем, паспортная система, ограничивая свободу передвижения человека, вместе с тем задерживает и промышленное развитие страны. Поэтому в середине XIX столетия паспортные стеснения в государствах западной Европы мало-помалу смягчались.

В конце XIX века и до начала Первой мировой войны паспорт не требовался для путешествий по Европе и пересечение границ было простым. Поэтому довольно мало людей имели паспорта.

Слом паспортной системы в начале XIX века в Европе был результатом развитого железнодорожного движения. Железнодорожная система, резко выросшая в середине XIX века, позволяла перемещаться быстро огромному количеству пассажиров, и пересекала множество границ. Это сделало традиционную паспортную систему в Европе слишком сложной и от неё пришлось отказаться. В Османской и Российской империях сохранилась система внутренних паспортов, помогавшая контролировать передвижение населения внутри страны.

Россия

Российская империя

Паспортная система в России возникла в начале XVIII века и была тесно связана с крепостным правом. В 1724 году императорским указом были введены «покормежные» и «пропускные» письма. Первые выдавались крестьянам, уходившим из сел на заработки в пределах своих уездов, помещиками или их приказчиками. Вторые — лицам, отправляющимся в другие уезды, земскими комиссарами (сроком до трех лет). Указ обязывал «в тех пропускных письмах описывать того, кто отпущен будет, рост, лицо и приметы» С 1803 года вместо «покормежных» и «пропускных» писем для купцов, мещан и крестьян были введены «печатные паспорта».

Помещичьим крестьянам паспорта выдавались лишь с согласия помещика. Государственные крестьяне снабжались паспортами в волостных правлениях. Указ о выдаче паспортов 1719 года требовал «всех слоняющихся людей хватать и допрашивать» (ст. 16), а самовольно уходивших на заработки «бить и ссылать на каторгу» (ст. 17). Лиц, принимавших самовольно отлучавшихся крестьян, предписывалось «ссылать на галеры с отобранием всего, что имеет» (ст. 16). В 1724 году была ограничена выдача паспортов крестьянам, не уплатившим подушную подать. В 1763 году получение паспорта стало облагаться дополнительным денежным сбором (до этого времени крестьянин платил лишь незначительную сумму для возмещения расходов на изготовление документа).

Паспорт 1840 года

Лишь в первой половине XIX века в паспортной системе были допущены некоторые послабления (например, были введены льготы в получении документа на отлучку для жителей местностей, пострадавших от неурожаев и стихийных бедствий). Введенный в 1857 году Устав о паспортах предусматривал, что крестьяне получали одномесячные, двухмесячные и трехмесячные билеты на отлучку, а также полугодовые, годовые, двух- и трехгодовые паспорта.

Отмена крепостного права в 1861 году предоставила бывшим крепостным право «отлучаться от места жительства», для чего волостным правлениям вменялось в обязанность «крестьянам и дворовым людям, приписанным к волости, выдавать по истребовании надлежащих удостоверений и … свидетельств… для получения теми крестьянами и дворовыми паспортов и билетов на отлучки». Но все процедурные вопросы получения крестьянами документов на отлучку в этот период регулировались по-прежнему Уставом о паспортах 1857 года. Лишь в 1897 году были отменены пошлины с годовых, шести- и трехмесячных паспортных бланков и вводился бесплатный паспорт с годичным сроком действия.

При прописке (адресной регистрации) в Москве и Санкт-Петербурге в обмен на паспортный документ прибывшие получали адресный билет, на основании которого они могли временно прописаться на жительство у соответствующего квартального надзирателя. Значительная часть отходников, занимавшаяся строительными промыслами, извозом и поденной работой, была освобождена от адресной регистрации, однако с лиц низших разрядов, в том числе и освобожденных от регистрации, взималась плата на больницу для чернорабочих. Отобрание паспорта и фиксация места жительства усиливали зависимость работников от нанимателей. При регистрации прибывших существовали многочисленные злоупотребления, взяточничество. Адресные учреждения в Москве и Санкт-Петербурге были закрыты в 1888 году, однако сама система прописки сохранилась (в 1883 году министру внутренних дел было предоставлено право устанавливать обязательную заявку домохозяевами полиции о прибывших и выбывших во всех городах, посадах и местечках, где имеет пребывание чиновник полиции).

Паспорт 1912 года

По Уставу о паспортах 1903 года бессрочные паспорта выдавались неслужащим дворянам, офицерам запаса, почетным гражданам, купцам и разночинцам. Пятилетние паспорта выдавались мещанам, ремесленникам и крестьянам (если за последними числились недоимки по общественным, государственным, земским или мирским сборам, то паспорта выдавались только с согласия обществ, к которым они были приписаны, на срок до одного года). Лица мужского пола до семнадцатилетнего возраста, не состоявшие на государственной службе, и лица женского пола до 21 года могли получить паспорта лишь с согласия своих родителей или опекунов, в чьи паспорта они были внесены. Замужние женщины до 1914 года получали паспорта лишь с согласия своих мужей (исключения делались только для тех женщин, чьи мужья находились в безвестном отсутствии, в местах заключения, ссылке или страдали умопомешательством). Членам крестьянских семей, в том числе совершеннолетним, паспорта выдавались лишь с согласия хозяина крестьянского двора. Без этого паспорта им могли быть выданы только по распоряжению земского или крестьянского начальника, либо других ответственных лиц. При этом в месте постоянного жительства, по общему правилу, иметь паспорт не требовалось (исключение составляли города, объявленные в положении чрезвычайной или усиленной охраны; кроме того, в местностях, на которые распространяются правила о надзоре за промышленными заведениями, рабочие фабрик и заводов были обязаны иметь паспорт и в месте постоянного жительства). Паспорта содержали как графу «место постоянного жительства» (стр. 3), так и пять страниц «место прописки» (стр. 20—24), при заполнении которых подшивались дополнительные листы.

Паломнический паспорт образца 1903 года для мусульман

В случае проживания в городе без паспорта или с просроченным паспортом людей задерживали и высылали на родину под конвоем. При этом нередко они тут же возвращались обратно.

Паспорта для выезда за рубеж

Полиция выдавала всем желающим уехать за границу свидетельства об отсутствии законных препятствий к отъезду, которое прикладывалось к прошению на имя губернатора о выдаче заграничного паспорта. Заграничные паспорта выдавались сроком на 5 лет всем лицам, старшим 20 лет. После возвращения из-за рубежа они были обязаны возвратить паспорта в полицию.

СССР

Основная статья: Паспорт гражданина СССР

Удостоверение личности 1926 года

Первым шагом к формированию советской паспортной системы стали декрет СНК РСФСР от 5 октября 1918 года «О трудовых книжках для нетрудящихся» и декрет ВЦИК РСФСР от 25 июня 1919 года «О введении трудовых книжек в городах Москве и Петрограде». Ими взамен паспортов, удостоверений личности и иных документов были введены трудовые книжки, которые свидетельствовали об участии владельцев в производительной деятельности, их были обязаны иметь все достигшие возраста 16 лет. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июня 1923 года «Об удостоверении личности» были введены удостоверения личности. Они выдавались гражданам, достигшим возраста 16 лет, при этом все прежние документы (паспорта, трудовые книжки) с 1 января 1924 года аннулировались.

Паспорт Леонида Завадовского, 1936 год

Паспорт, выданный на 1 год в 1938 году

Единая паспортная система в Советском Союзе была введена в ряде населённых пунктов 27 декабря 1932 года. В этот день председателем ЦИК СССР М. И. Калининым, председателем Совнаркома СССР В. М. Молотовым и секретарём ЦИК СССР А. С. Енукидзе было подписано Постановление № 57/1917 «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов». Все граждане СССР от 16 лет, постоянно проживавшие в городах, рабочих посёлках, работающие на транспорте и в совхозах, обязаны были иметь паспорта. Сельское население страны паспортами не обеспечивалось (за исключением проживавших в десятикилометровой пограничной зоне). Согласно постановлению ЦИК и СНК СССР от 27 декабря 1932 года «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописке паспортов», указываются следующие причины паспортизации: «Установить по Союзу ССР единую паспортную систему на основании положения о паспортах … В целях лучшего учёта населения городов, рабочих посёлков и новостроек и разгрузки этих населённых мест от лиц, несвязанных с производством и работой в учреждениях или школах и не занятых общественно-полезным трудом (за исключением инвалидов и пенсионеров), а также в целях очистки этих населённых мест от укрывающихся кулацких, уголовных и иных антиобщественных элементов».

Паспорт выдавался сроком на три года только жителям городов. Сельские жители при переезде в город получали паспорт сроком на один год. По истечении этого срока появлялась возможность получить постоянный паспорт.

Введение паспортов происходило поэтапно в три очереди. Особое внимание уделялось той части городского населения, которой паспорт выдавать было запрещено. Прежде всего к ним относились бывшие кулаки и раскулаченные. Лишались права на жительство в городе также все выходцы из сельской местности, не имеющие постоянной работы и места жительства. Также из городов выселялись священники, за исключением тех, кто служил в город. Города были разделены на 2 категории: «закрытые (режимные)» (Москва, Ленинград, Киев, Одесса, Минск, Владивосток, Харьков, Ростов-на-Дону) и «открытые» (все остальные). Отказ в выдаче паспорта означал автоматическое выселение из режимного города, и за первые четыре месяца 1933 года, когда проходила паспортизация населения Москвы и Ленинграда, в Москве убыль населения составила 214 700 человек, а в Ленинграде — 476 182.

Паспорт Леонида Брежнева, 1947 год

Страницы паспорта, выданного в Башкирской АССР в 1959 году

10 сентября 1940 года постановлением СНК СССР № 1667 было утверждено новое Положение о паспортах. Согласно нему паспорта выдавались: 1) бессрочные — лицам, награжденным орденами СССР, лицам, достигшим возраста 55 лет; инвалидам войны и труда; пенсионерам 1 и 2 групп и пенсионерам по выслуге лет; 2) сроком на 5 лет — всем гражданам от 16 до 55 лет; 3) временные удостоверения — гражданам, утратившим бессрочные и пятилетние паспорта, а также гражданам, выезжающим из местностей, где не введена паспортная система. В дальнейшем постановлением Совета Министров СССР от 21 октября 1953 года № 2666-1124 было принято новое Положение о паспортах, в котором был расширен перечень территорий, где наличие паспортов было обязательным,.

Кроме внутренних общегражданских паспортов в СССР использовались также общегражданские заграничные паспорта, паспорта моряка, дипломатические паспорта, а также удостоверения личности военнослужащих.

Институт прописки был введён декретом СНК РСФСР был принят декрет 28 апреля 1925 года «О прописке граждан в городских поселениях» с целью обеспечения органов власти полной информацией о жителях, проживающих в населённых пунктах страны и всех их передвижениях. До декабря 1932 года прописка носила уведомительный характер, а само понятие прописки первоначально применялось в смысле обязанности граждан регистрировать, «прописывать» их документы в специальных книгах. Обязанность производить постоянную и временную прописку и выписку населения исполняли жилищные органы. Они делали это по заявлениям прибывших или выбывающих лиц.

В дальнейшем, после восстановления в декабре 1932 года внутренних паспортов (сначала для ряда местностей СССР), отменённых в 1917 году, установление и развитие института прописки в СССР было тесно связано с внутренней паспортной системой. В 1932 году в Советском Союзе была введена единая паспортная система и создана Паспортно-визовая служба (ПВС), вошедшая в структуру органов внутренних дел (НКВД). ПВС был поручен «учёт населения городов, рабочих посёлков и новостроек, разгрузка этих мест от лиц, не занятых общественно-полезным трудом, а также очистка от укрывающихся кулацких, уголовных и иных антиобщественных элементов, в целях укрепления диктатуры пролетариата» (Постановление ВЦИК и СНК от 27.12.1932 «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописке паспортов»). На ПВС была возложена и обязанность регулировать прописку населения. В период с 1933 года по 1935 год характер института прописки постепенно изменяется и становится разрешительным, превращаясь в один из институтов государственного управления.

Существование системы внутренних паспортов с отметкой о прописке фактически налагало ограничения на внутреннюю миграцию населения.

Постановлением Совета Министров СССР № 677 от 28.08.1974 на проживающих в сельской местности была распространена общегражданская паспортная система; согласно постановлению, выдача паспортов «гражданам СССР, которым ранее паспорта не выдавались», должна была быть осуществлена «в срок с 1 января 1976 г. по 31 декабря 1981 г.», фактически в отдалённых местностях затянулась до 1989 года.

Паспорта для выезда за рубеж

Заграничный паспорт 1929 года

В 1931 году в новую Инструкцию о въезде и выезде из пределов СССР была введена следующая норма: «Разрешения на выезд за границу, для поездок по частным делам советским гражданам выдаются в исключительных случаях». В 1950-е годы правила выезда были несколько упрощены, но всё равно выезд за рубеж на время или на постоянное место жительства не допускался без выездной визы (специальное разрешение на выезд за границу СССР, требовавшееся в то время наряду с разрешением на въезд от иностранного государства, то есть въездной визой).

С середины 1950-х и в течение 1960-х годов стали существенно расширяться международные связи СССР в области экономики, культуры, науки и туризма. C Болгарией, Венгрией, ГДР, Чехословакией, Польшей, Монголией, Румынией, КНДР и другими дружескими странами были заключены соглашения о взаимных безвизовых поездках граждан, в том числе по частным делам (то есть въездная виза от правительственных органов этих стран не требовалась). Был издан ряд постановлений Совета Министров СССР и ведомственных инструкций, регулировавших вопросы выезда и въезда. 19 июня 1959 года Совет Министров СССР утвердил Положение о въезде в СССР и выезде из СССР. Вновь введённое Положение в целом сохранило ранее действовавший порядок въезда и выезда, но было дополнено полным перечнем лиц, которым выдавались дипломатические и служебные паспорта, а также разрешался въезд и выезд не только по заграничным паспортам, но и по документам, их заменяющим (удостоверениям и внутренним паспортам). В последующий период для зарубежных поездок в дружеские страны по служебным и частным делам вводились специальные удостоверения (серии «АБ» и «НЖ»), разрешались безвизовые поездки по внутренним паспортам СССР со специальным вкладышем.

Российская Федерация

См. также: Паспорт гражданина Российской Федерации и Регистрационный учёт в Российской Федерации

В России прописка была в 1993 году законодательно заменена на регистрацию по месту жительства; одновременно было введено понятие регистрации по месту пребывания. По мнению некоторых наблюдателей, это произошло, в значительной мере, под давлением международных организаций, требовавших соблюдения права граждан на свободу передвижения и выбор места жительства.

В настоящее время порядок регистрации по месту жительства и пребывания определяется законом 1993 года «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» и «Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учёта по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» от 17 июля 1995 года, однако основным документом, которым органы внутренних дел (милиция), определённые как органы регистрационного учёта, руководствуются в своей работе, является ведомственная инструкция МВД, изданная в том же году формально на основании правительственных «Правил», однако по существу воспроизводящая процедуру прописки в том виде, как она понималась Положением о паспортной системе 1974 года. Почти всегда нарушается закон, который требует регистрироваться при предполагаемом пребывании более 10 суток, разрешая тем самым проживать 10 дней без регистрации. Это обосновывается тем, что при пребывании более 10 суток необходимо регистрироваться в течение 3 дней. Соответственно, полиция штрафует всех, кто не может доказать, что он пробыл на этой территории менее трёх суток.

Упразднение паспортно-визовой службы произошло в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 года № 928. Все правоприменительные функции и функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, возложенные на Паспортно-визовую службу МВД России, перешли к Федеральной миграционной службе. Окончательное расформирование службы произошло с 1 января 2006 года с образованием территориальных органов Федеральной миграционной службы России (ФМС России). Однако 5 апреля 2016 года ФМС России была ликвидирована, а её функции переданы Главному управлению по вопросам миграции МВД России.

Паспорт для выезда за рубеж

Основная статья: Заграничный паспорт гражданина Российской Федерации

Для выездов за пределы России (за исключением таких государств и стран, как Армения, Беларусь, Казахстан, Киргизия (планируется ещё Узбекистан), а также частично признанных Абхазии и Южной Осетии) гражданам России выдаётся заграничный паспорт.

См. также

• Паспорт гражданина Российской Федерации
• Заграничный паспорт гражданина Российской Федерации
• Паспорт гражданина СССР

Ссылки

• Паспорт // Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона : в 86 т. (82 т. и 4 доп.). — СПб., 1890—1907.
• «Развитие паспортной системы в условиях укрепления административно-командной системы в СССР и в период перестройки в России» Архивная копия от 16 сентября 2007 на Wayback Machine.
• Попов В. Паспортная система советского крепостничества // «Новый мир». — 1996. — № 6. (рус.) — 13.02.2009.
• Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 27.12.1932 №1917 «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки паспортов»
• Постановление ЦИК и СНК СССР. Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной прописки. (Утверждено Политбюро ЦК ВКП(б) 16.XII.1932 г.) Приложение № 1 к п. 3 пр. ПБ № 126.
• Постановление СМ СССР от 28 августа 1974 г. N 677 «Об утверждении положения о паспортной системе в СССР».