Оценка регулирующего воздействия

Материал из Википедии — свободной энциклопедии
Перейти к: навигация, поиск

Оценка регулирующего воздействия, или анализ регуляторного воздействия (влияния), ОРВ / АРВ (англ. Impact Assessment, Regulatory Impact Assessment, Regulatory Impact Analysis, RIA, нем. Gesetzesfolgenabschätzung, GFA, фр. l'évaluation des politiques publiques et aux études d'impact) — оценка социально-экономических последствий вводимого или введённого ранее государственного регулирования. Является разновидностью оценки программ и политик. В разных странах может существенно отличаться по охвату (видам оцениваемого регулирования), порядку проведения и методам анализа.

Роль ОРВ[править | править вики-текст]

Основная роль ОРВ заключается в отсеве необдуманных и нецелесообразных решений на этапе принятия того или иного нормативно-правового акта, оценке того, достигает ли регулирование поставленных целей, а также в оценке возможных последствий нового регулирования. Зачастую это осуществляется путём монетизации потенциальных издержек и выгод нового регулирования, а также оценки его сторонних эффектов.

В настоящее время ОРВ понимается как часть института «умного регулирования» (smart regulation).

Процедура проведения ОРВ[править | править вики-текст]

На сегодняшний день отсутствуют общепризнанные устоявшиеся универсальные методики и практики, которые бы применялись для проведения оценки регулирующего воздействия. Если в стране подобная процедура иногда законодательно закреплена на уровне конституции (например, в Швейцарии и Франции), то методика её проведения варьируется от страны к стране, и зависит от тех акцентов, на которые направлено проведение такого анализа, и от политики государства. Поэтому различаются и руководства по оценке регулирующего воздействия, принятые в различных странах.

Выделяют три группы стран [OECD, 2004]:

  • страны, где процедура ОРВ происходит только в случае принятия нормативного акта, предусматривающего бюджетные расходы — США, Канада;
  • страны, где ОРВ происходит при принятии любого регулирующего акта — Нидерланды, Великобритания;
  • страны, где жесткая процедура проведения ОРВ не вводится, но декларируются общие принципы, при которых меры регулирующего воздействия вводятся только в случае, когда доказана их целесообразность — Южная Корея, Чехия.

Обращаясь к методическим материалам австралийского Департамента регулирующего воздействия (Office of Best Practice Regulation, OBPR) [OBPR, Auastralia], представляющим собой ведомство, занимающимся ОРВ, основные этапы процедуры проведения ОРВ можно представить следующим образом:

  1. Формулировка и описание проблемы
  2. Обоснование необходимости проведения оценки
  3. Постановка целей оценки
  4. Описание возможных вариантов достижения поставленной цели
  5. Анализ представленных альтернатив (в том числе с помощью анализа издержек и выгод)
  6. Консультации
  7. Выводы и результаты, представление рекомендуемого варианта (альтернативы), рекомендации по предпочтительной альтернативе
  8. Реализация выбранной альтернативы и последующий мониторинг

Особенности ОРВ[править | править вики-текст]

Основными отличиями проведения ОРВ от широко распространённой в России практики финансово-экономического обоснования и технико-экономического обоснования нормативно-правовых актов являются:

А) анализ возможных альтернатив регулирующего воздействия, в том числе с помощью анализа издержек и выгод (п.5 процедуры)

Б) проведения публичных консультаций с группами лиц, на которых направлено регулирование, а также с прочими заинтересованными группами (п.6 процедуры).

В регулирующей практике Швеции ОРВ легко совмещается с применением методов социальной антропологии и культурологии (методы расчёта внеэкономических эффектов государственных реформ). К сожалению, в российской практике такие методы не используются.

Развитие ОРВ в России и других странах СНГ[править | править вики-текст]

Процедура оценки регулирующего воздействия постепенно внедряется в странах с переходной экономикой, в том числе — в большинстве стран СНГ (под разными названиями), например:

  • Украина — Анализ влияния регуляторного акта (АВРА);
  • Кыргызстан — Анализ регулятивного воздействия нормативных правовых актов;
  • Узбекистан — Система оценки воздействия актов законодательства (СОВАЗ);
  • Казахстан — Оценка социально-экономических последствий законов;

В России, в качестве эксперимента внедрение ОРВ и оценки законов осуществлялось с 2006 г. московской компанией ЦЭФК (Центр экономического и финансового консалтинга) в Республике Калмыкия. Также в 2007 г. были реализованы проекты в Татарстане и Северной Осетии-Алания при поддержке Всемирного банка. Кроме того, было сделано также несколько экспертных разработок для федерального уровня (НИСИПП, 2005; ИЭПП, 2007).

22 марта 2010 г. Правительственная комиссия по административной реформе приняла решение о наделении Минэкономразвития России полномочиями по разработке методики ОРВ и внедрения этой процедуры в практику в ближайшее время, включая создание нового департамента.

15 мая 2010 г. Правительство России приняло Постановление № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», которым де-факто вводится процедура оценки регулирующего воздействия, а головным органом по ОРВ становится Минэкономразвития России. В июле 2010 г. в Министерстве был создан Департамент оценки регулирующего воздействия.

Впервые в России, в качестве обязательной учебной дисциплины «Оценка регулирующего воздействия» преподаётся с сентября 2010 г. на факультете права Высшей Школы экономики.

Начиная с 2011 г. институт ОРВ развивается в регионах. Так, по состоянию на конец III квартала 2013 года нормативные акты, устанавливающие порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов актов, приняты в 45 субъектах Российской Федерации.

7 мая 2012 г. был принят Указ Президента Российской Федерации № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», содержащий внедрение оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации и переходе к 2014 году на работу с ОРВ в обязательном порядке. А к 2015 году ОРВ должна быть внедрена и на муниципальном уровне.

К 2014 году не все регионы Российской Федерации смогли начать работу с ОРВ. Представители региональных уполномоченных органов по оценке регулирующего воздействия постоянно обращались в адрес Минэкономразвития России с просьбой провести обучение по данному направлению. Минэкономразвития России провело серию выездных совещаний в регионах, разработало методические рекомендации по проведению процедуры ОРВ, организовало ряд видеоконференций. Но этого оказалось недостаточно для полноценного охвата всех заинтересованных участников процесса.

С целью устранения описанных выше недоработок, в 2014 году Министерство экономического развития Российской Федерации заключает контракт на разработку официального Информационного портала об Оценке Регулирующего Воздействия, основными целями которого являются:

  • Создание единого информационного ресурса об оценке регулирующего воздействия для всех участников ОРВ, содержащего максимально полную информацию об ОРВ, актуальных событиях становления института, необходимые методические материалы;
  • Обеспечение доступа представителей федеральных, региональных и муниципальных органов власти к возможности дистанционного обучения работе с оценкой регулирующего воздействия;
  • Формирование институализированной среды для всех участников процесса, создание канала обратной связи с представителями органов власти и бизнес-сообщества для сбора и публикации лучших практик о проведении оценки регулирующего воздействия.

До 2014 г. внедрение ОРВ в регионах осуществлялось в инициативном порядке.

С принятием Федерального закона от 2 июля 2013 г. № 176-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов» (далее — Закон) с 1 января 2014 г. проекты актов субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в обязательном порядке должны проходить процедуру ОРВ.

Согласно закону ОРВ и экспертиза действующих актов в субъекте Российской Федерации должны проводиться в порядке, установленном нормативными правовыми актами данного субъекта. Методическое обеспечение деятельности по проведению ОРВ и экспертизы нормативных правовых актов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти — Минэкономразвития России.

В этих целях Минэкономразвития России проводятся видеоконференции с представителями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и выездные координационные совещания с организацией круглых столов по вопросам развития института ОРВ в субъектах Российской Федерации, с августа 2014 г. начала работать прямая телефонная линия с директором Департамента оценки регулирующего воздействия.

26 марта 2014 г. приказом Минэкономразвития России № 159 были утверждены доработанные (с учетом опыта проведения ОРВ на федеральном уровне) Методические рекомендации по организации проведения ОРВ проектов нормативных правовых актов, а также экспертизы действующих нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации, которыми:

- предложены конкретные модели организации проведения ОРВ, ориентированные на уровень подготовленности отдельных регионов;

- четко определены последовательность и порядок процедур с ориентацией на проведение ОРВ, начиная с разработки идеи (концепции) нового правового регулирования;

- определены основные требования, обеспечивающие качество проведения процедуры ОРВ;

- предложен порядок действий уполномоченного органа, обеспечивающий фокусирование на рассмотрении наиболее значимых проектов актов, экономию временных и материальных ресурсов;

- определен порядок проведения экспертизы действующих нормативных правовых актов и оценки фактического воздействия;

- предложены основные формы необходимых документов для ОРВ.

В целях организации и унификации процедуры проведения оценки регулирующего воздействия в отношении проектов региональных НПА Минэкономразвития России был разработан Типовой региональный интернет-портал по ОРВ как инструмент организации и проведения всего комплекса процедур ОРВ на уровне субъектов Российской Федерации по образцу, реализованному на федеральном уровне (региональная версия интернет-портала regulation.gov.ru).

Поскольку эффективность проведения ОРВ существенно зависит от заинтересованности субъекта Российской Федерации в улучшении условий ведения предпринимательской деятельности и, в конечном счете, своего бюджета и экономики, была поставлена задача оценки качества осуществления оценки регулирующего воздействия и экспертизы в субъектах Российской Федерации.

В связи с чем Минэкономразвития России в октябре 2014 г. была разработана Методика формирования рейтинга качества осуществления оценки регулирующего воздействия и экспертизы в субъектах Российской Федерации.

Проведение такой оценки позволяет не только определить основные проблемы в развитии института ОРВ в отдельных субъектах Российской Федерации, но и выявить субъекты Российской Федерации с лучшей практикой организации данного института, что является основой для принятия эффективных мер в данной сфере.

В рамках работ по созданию Информационного портала об Оценке Регулирующего Воздействия в 2014 году была создана и утверждена Концепция информационного развития ОРВ, включающая в себя ряд мероприятий, необходимых к реализации в 2015 году с целью достижения максимального информационно-обучающего эффекта работы портала за счет организации технической, консультационной, аналитической и информационной поддержки.

С 1 июля 2015 года вступили в силу изменения порядка проведения оценки регулирующего воздействия, утверждённые постановлением Правительства Российской Федерации от 30 января 2015 г. № 83, которые внесли ряд таких доработок, как расширение предметной области ОРВ, исчисление процедур в рабочих днях, вместо календарных и т. д. Основным новшеством изменений стало появление в российском законодательстве правила «one in — one out» (вступило в силу с 1 октября 2015 года), при котором каждое вновь введенное требование должно сопровождаться отменой существующего. Причем эти требования должны быть сопоставимы в монетарной оценке.

С 1 января 2016 года вступили в силу Правила проведения оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 30 января 2015 г. № 83. Процедура ОФВ вводится взамен существующего порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, который с того же момента прекратит свое действие.

Процедура проведения ОФВ состоит из следующих этапов: - формирование проекта плана проведения ОФВ, его публичное обсуждение и утверждение Правительственной комиссией проведению административной реформы; - подготовка отчета об ОФВ нормативного правового акта и его публичное обсуждение; - подготовка заключения Минэкономразвития России об ОФВ; - рассмотрение Комиссией отчета об ОФВ и заключения об ОФВ.

Следует отметить, что формировать отчет об ОФВ, а также проводить его публичное обсуждение будут сами федеральные органы-регуляторы, однако до 1 июля 2017 года данную функцию берет на себя Минэкономразвития России, чтобы тем самым задать нужный вектор проведения ОФВ. Оценка фактического воздействия позволит выявить взаимосвязь между целями принятия нормативного правового акта, результатами ОРВ и тем эффектом, который повлекло его принятие.

Сложности в проведении ОРВ[править | править вики-текст]

  • Анализ издержек и выгод

Ключевой и наиболее сложной частью проведения ОРВ является анализ издержек и выгод (cost-benefit analysis). В общем случае всегда предпочтительнее проведение полного и детального анализа всех издержек и выгод для каждой из возможных альтернатив регулирования. На практике же зачастую эксперты стараются найти баланс между важностью количественного (денежного) представления издержек и выгод и затратами на проведение такого анализа.

Традиционно анализ издержек и выгод проводится в отношении трёх групп воздействия:

  • общество
  • бизнес
  • государство

При этом группы воздействия детализируют и/или выделяют в отдельные подгруппы, например, воздействие на малый бизнес, воздействие на окружающую среду и т. д.

В случае, когда денежная оценка эффектов трудноосуществима или невозможна, но есть возможность оценить физическую оценку эффектов, может быть использован анализ «издержки-эффективность» (cost-effectiveness analysis).

  • Социальная ставка дисконтирования

Поскольку воздействие регулирующего акта на экономику и общество не является одномоментным, а распределено во времени, то при монетизации издержек и выгод требуется корректировка на временной фактор. Для этого используется так называемая социальная ставка дисконтирования. Определение значения социальной ставки дисконтирования также представляет собой определённую сложность при проведении ОРВ.

В Великобритании социальная ставка дисконтирования в зависимости от горизонта прогнозирования находится в интервале от 2,0 до 3,9 %. Для России исследователи определяют номинальную социальную ставку дисконтирования на уровне 7-11 % [Архипов, Емельянов, 2006]. Реальная (очищенная от влияния инфляции) социальная ставка дисконтирования оценена Коссовой и Шелунцовой на уровне 3,3%. [Коссова, Шелунцова, 2012].

Литература[править | править вики-текст]

  1. A comparative analysis of regulatory impact assessment in ten EU countries. Dublin, 2004.
  2. Harrington, W., Heinzerling, L., Morgenstern, R.: Reforming Regulatory Impact Analysis. Washington, Johns Hopkins University Press, 2009.
  3. Kirkpatrick, Colin: Regulatory Impact Assessment: Towards Better Regulation? (Competition, Regulation and Development), 2007.
  4. Mandelkern Group on Better Regulation: Final Report. 13 November 2001
  5. OECD. Regulatory Impact Analysis (RIA) Inventory. Note by the Secretariat. Paris, 2004.
  6. K. Staronova. Mapping of ex-ante Policy Impact Assessment Experience and Tools in Europe: a resource book for practitioners
  7. Office of Best Practice Regulation. A Guide to Regulation. OBPR, Canberra. Retrieved March 27, 2007.
  8. The Impact of Legislation: A Critical Analysis of «Ex Ante» Evaluation // ed. by Jonathan M. Verschuuren. Tilburg, 2009.
  9. Архипов В. М., Емельянов А. М. Оценка социальной ставки дисконтирования // Финансы и кредит, № 17 (221), 2006.
  10. Мадер Л. Европейский опыт оценки законов — от нормативного идеализма к законодательству, опирающемуся на эмпирические доказательства / Приоритетные национальные проекты и задачи совершенствования российского законодательства // под редакцией С. В. Кабышева, Г. В. Минха, О. В. Афанасьевой. — М., 2007. — С. 132—151.
  11. Постановление Правительства России от 15.05.2010 г. № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»
  12. Постановление Правительства Российской Федерации от 21.02.2011 г. № 94 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»
  13. Приказ Минэкономразвития России № 398 от 31.08.2010 г. «Об утверждении положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия»
  14. Система оценки воздействия актов законодательства: мировой опыт и предпосылки внедрения в Узбекистане. Ташкент, 2008.
  15. Цыганков Д. Б. Внедрение оценки регулирующего воздействия в Российской Федерации — на пути к «умному» регулированию? / Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов, Вып. V. М., ГУ-ВШЭ, 2010.
  16. Коссова Т.В., Шелунцова М.А. Социальная ставка дисконтирования в России:методология, оценка, межре6гиональные различия / Экономическая наука современной России, №3, 2012.
  17. Цыганков Д. Б. Умное-регулирование.рф / РБК Daily, 4 июня 2012, с. 3
  18. Цыганков Д. Б. Интеграция оценки в государственное управление Российской Федерации, в кн.: Оценка программ: методология и практика / под ред. А. И. Кузьмина, Р. О’Салливан, Н. А. Кошелевой. — М., 2009. — С. 170—192.

Ссылки[править | править вики-текст]

  1. Заключения по ОРВ // Департамент ОРВ Минэкономразвития РФ, с 2010 г.
  2. Руководства и электронные ресурсы по ОРВ // Центр ОРВ ИГМУ ВШЭ (Москва), 2010—2011 г.
  3. Официальный информационный портал об Оценке регулирующего воздействия
  4. Оценка регулирующего воздействия в Российской Федерации
  5. Национальный совет по правовому регулированию предпринимательской и инвестиционной деятельности в РФ
  6. Кейсы по оценке регулирующего воздействия // Институт оценки программ и политик (Москва), 2008—2009 гг.
  7. Уч. дисциплина «Оценка регулирующего воздействия» // Высшая Школа экономики (Москва), 2010 г.
  8. Материалы по оценке регулирующего воздействия // Институт развития промышленной и экономической политики (Москва), 2008 г.
  9. Соболь Д., Цыганков Д. Преподавание курсов по оценке регулирующего воздействия: международный опыт и российская практика (2008 г.)
  10. Официальный сайт Департамента Оценки Регулирующего воздействия