Оценка регулирующего воздействия

Материал из Википедии — свободной энциклопедии
Перейти к: навигация, поиск

Оценка регулирующего воздействия, или анализ регуляторного воздействия (влияния), ОРВ / АРВ (англ. Impact Assessment, Regulatory Impact Assessment, Regulatory Impact Analysis, RIA, нем. Gesetzesfolgenabschätzung, GFA, фр. l'évaluation des politiques publiques et aux études d'impact) — оценка социально-экономических последствий вводимого или введённого ранее государственного регулирования. Является разновидностью оценки программ и политик. В разных странах может существенно отличаться по охвату (видам оцениваемого регулирования), порядку проведения и методам анализа.

Роль ОРВ[править | править вики-текст]

Основная роль ОРВ заключается в отсеве необдуманных и нецелесообразных решений на этапе принятия того или иного нормативно-правового акта, оценке того, достигает ли регулирование поставленных целей, а также в оценке возможных последствий нового регулирования. Зачастую это осуществляется путём монетизации потенциальных издержек и выгод нового регулирования, а также оценки его сторонних эффектов.

В настоящее время ОРВ понимается как часть института «умного регулирования» (smart regulation).

Процедура проведения ОРВ[править | править вики-текст]

На сегодняшний день отсутствуют общепризнанные устоявшиеся универсальные методики и практики, которые бы применялись для проведения оценки регулирующего воздействия. Если в стране подобная процедура иногда законодательно закреплена на уровне конституции (например, в Швейцарии и Франции), то методика её проведения варьируется от страны к стране, и зависит от тех акцентов, на которые направлено проведение такого анализа, и от политики государства. Поэтому различаются и руководства по оценке регулирующего воздействия, принятые в различных странах.

Выделяют три группы стран [OECD, 2004]:

  • страны, где процедура ОРВ происходит только в случае принятия нормативного акта, предусматривающего бюджетные расходы — США, Канада;
  • страны, где ОРВ происходит при принятии любого регулирующего акта — Нидерланды, Великобритания;
  • страны, где жесткая процедура проведения ОРВ не вводится, но декларируются общие принципы, при которых меры регулирующего воздействия вводятся только в случае, когда доказана их целесообразность — Южная Корея, Чехия.

Обращаясь к методическим материалам австралийского Департамента регулирующего воздействия (Office of Best Practice Regulation, OBPR) [OBPR, Auastralia], представляющим собой ведомство, занимающимся ОРВ, основные этапы процедуры проведения ОРВ можно представить следующим образом:

  1. Формулировка и описание проблемы
  2. Обоснование необходимости проведения оценки
  3. Постановка целей оценки
  4. Описание возможных вариантов достижения поставленной цели
  5. Анализ представленных альтернатив (в том числе с помощью анализа издержек и выгод)
  6. Консультации
  7. Выводы и результаты, представление рекомендуемого варианта (альтернативы), рекомендации по предпочтительной альтернативе
  8. Реализация выбранной альтернативы и последующий мониторинг

Особенности ОРВ[править | править вики-текст]

Основными отличиями проведения ОРВ от широко распространённой в России практики финансово-экономического обоснования и технико-экономического обоснования нормативно-правовых актов являются:

А) анализ возможных альтернатив регулирующего воздействия, в том числе с помощью анализа издержек и выгод (п.5 процедуры)

Б) проведения публичных консультаций с группами лиц, на которых направлено регулирование, а также с прочими заинтересованными группами (п.6 процедуры).

В регулирующей практике Швеции ОРВ легко совмещается с применением методов социальной антропологии и культурологии (методы расчёта внеэкономических эффектов государственных реформ). К сожалению, в российской практике такие методы не используются.

Развитие ОРВ в России и других странах СНГ[править | править вики-текст]

Процедура оценки регулирующего воздействия постепенно внедряется в странах с переходной экономикой, в том числе — в большинстве стран СНГ (под разными названиями), например:

  • Украина — Анализ влияния регуляторного акта (АВРА);
  • Кыргызстан — Анализ регулятивного воздействия нормативных правовых актов;
  • Узбекистан — Система оценки воздействия актов законодательства (СОВАЗ);
  • Казахстан — Оценка социально-экономических последствий законов;

В России, в качестве эксперимента внедрение ОРВ и оценки законов осуществлялось с 2006 г. московской компанией ЦЭФК (Центр экономического и финансового консалтинга) в Республике Калмыкия. Также в 2007 г. были реализованы проекты в Татарстане и Северной Осетии-Алания при поддержке Всемирного банка. Кроме того, было сделано также несколько экспертных разработок для федерального уровня (НИСИПП, 2005; ИЭПП, 2007).

22 марта 2010 г. Правительственная комиссия по административной реформе приняла решение о наделении Минэкономразвития России полномочиями по разработке методики ОРВ и внедрения этой процедуры в практику в ближайшее время, включая создание нового департамента.

15 мая 2010 г. Правительство России приняло Постановление № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», которым де-факто вводится процедура оценки регулирующего воздействия, а головным органом по ОРВ становится Минэкономразвития России. В июле 2010 г. в Министерстве был создан Департамент оценки регулирующего воздействия.

Впервые в России, в качестве обязательной учебной дисциплины «Оценка регулирующего воздействия» преподаётся с сентября 2010 г. на факультете права Высшей Школы экономики.

Начиная с 2011 г. институт ОРВ развивается в регионах. Так, по состоянию на конец III квартала 2013 года нормативные акты, устанавливающие порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов актов, приняты в 45 субъектах Российской Федерации.

7 мая 2012 г. был принят Указ Президента Российской Федерации № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», содержащий внедрение оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации и переходе к 2014 году на работу с ОРВ в обязательном порядке. А к 2015 году ОРВ должна быть внедрена и на муниципальном уровне.

К 2014 году не все регионы Российской Федерации смогли начать работу с ОРВ. Представители региональных уполномоченных органов по оценке регулирующего воздействия постоянно обращались в адрес Минэкономразвития России с просьбой провести обучение по данному направлению. Минэкономразвития России провело серию выездных совещаний в регионах, разработало методические рекомендации по проведению процедуры ОРВ, организовало ряд видеоконференций. Но этого оказалось недостаточно для полноценного охвата всех заинтересованных участников процесса.

С целью устранения описанных выше недоработок, в 2014 году Министерство экономического развития Российской Федерации заключает контракт на разработку официального Информационного портала об Оценке Регулирующего Воздействия, основными целями которого являются:

  • Создание единого информационного ресурса об оценке регулирующего воздействия для всех участников ОРВ, содержащего максимально полную информацию об ОРВ, актуальных событиях становления института, необходимые методические материалы;
  • Обеспечение доступа представителей федеральных, региональных и муниципальных органов власти к возможности дистанционного обучения работе с оценкой регулирующего воздействия;
  • Формирование институализированной среды для всех участников процесса, создание канала обратной связи с представителями органов власти и бизнес-сообщества для сбора и публикации лучших практик о проведении оценки регулирующего воздействия.

В рамках работ по созданию Информационного портала об Оценке Регулирующего Воздействия в 2014 году была создана и утверждена Концепция информационного развития ОРВ, включающая в себя ряд мероприятий, необходимых к реализации в 2015 году с целью достижения максимального информационно-обучающего эффекта работы портала за счет организации технической, консультационной, аналитической и информационной поддержки.

С 1 июля 2015 года вступили в силу изменения порядка проведения оценки регулирующего воздействия, утверждённые постановлением Правительства Российской Федерации от 30 января 2015 г. № 83, которые внесли ряд таких доработок, как расширение предметной области ОРВ, исчисление процедур в рабочих днях, вместо календарных и т.д. Основным новшеством изменений стало появление в российском законодательстве правила «one in – one out» (вступило в силу с 1 октября 2015 года), при котором каждое вновь введенное требование должно сопровождаться отменой существующего. Причем эти требования должны быть сопоставимы в монетарной оценке.

Сложности в проведении ОРВ[править | править вики-текст]

  • Анализ издержек и выгод

Ключевой и наиболее сложной частью проведения ОРВ является анализ издержек и выгод (cost-benefit analysis). В общем случае всегда предпочтительнее проведение полного и детального анализа всех издержек и выгод для каждой из возможных альтернатив регулирования. На практике же зачастую эксперты стараются найти баланс между важностью количественного (денежного) представления издержек и выгод и затратами на проведение такого анализа.

Традиционно анализ издержек и выгод проводится в отношении трёх групп воздействия:

  • общество
  • бизнес
  • государство

При этом группы воздействия детализируют и/или выделяют в отдельные подгруппы, например, воздействие на малый бизнес, воздействие на окружающую среду и т. д.

В случае, когда денежная оценка эффектов трудноосуществима или невозможна, но есть возможность оценить физическую оценку эффектов, может быть использован анализ «издержки-эффективность» (cost-effectiveness analysis).

  • Социальная ставка дисконтирования

Поскольку воздействие регулирующего акта на экономику и общество не является одномоментным, а распределено во времени, то при монетизации издержек и выгод требуется корректировка на временной фактор. Для этого используется так называемая социальная ставка дисконтирования. Определение значения социальной ставки дисконтирования также представляет собой определённую сложность при проведении ОРВ.

В Великобритании социальная ставка дисконтирования в зависимости от горизонта прогнозирования находится в интервале от 2,0 до 3,9 %. Для России исследователи определяют номинальную социальную ставку дисконтирования на уровне 7-11 % [Архипов, Емельянов, 2006]. Реальная (очищенная от влияния инфляции) социальная ставка дисконтирования оценена Коссовой и Шелунцовой на уровне 3,3%. [Коссова, Шелунцова, 2012].

Литература[править | править вики-текст]

  1. A comparative analysis of regulatory impact assessment in ten EU countries. Dublin, 2004.
  2. Harrington, W., Heinzerling, L., Morgenstern, R.: Reforming Regulatory Impact Analysis. Washington, Johns Hopkins University Press, 2009.
  3. Kirkpatrick, Colin: Regulatory Impact Assessment: Towards Better Regulation? (Competition, Regulation and Development), 2007.
  4. Mandelkern Group on Better Regulation: Final Report. 13 November 2001
  5. OECD. Regulatory Impact Analysis (RIA) Inventory. Note by the Secretariat. Paris, 2004.
  6. K. Staronova. Mapping of ex-ante Policy Impact Assessment Experience and Tools in Europe: a resource book for practitioners
  7. Office of Best Practice Regulation. A Guide to Regulation. OBPR, Canberra. Retrieved March 27, 2007.
  8. The Impact of Legislation: A Critical Analysis of «Ex Ante» Evaluation // ed. by Jonathan M. Verschuuren. Tilburg, 2009.
  9. Архипов В. М., Емельянов А. М. Оценка социальной ставки дисконтирования // Финансы и кредит, № 17 (221), 2006.
  10. Мадер Л. Европейский опыт оценки законов — от нормативного идеализма к законодательству, опирающемуся на эмпирические доказательства / Приоритетные национальные проекты и задачи совершенствования российского законодательства // под редакцией С. В. Кабышева, Г. В. Минха, О. В. Афанасьевой. — М., 2007. — С. 132—151.
  11. Постановление Правительства России от 15.05.2010 г. № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»
  12. Постановление Правительства Российской Федерации от 21.02.2011 г. № 94 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»
  13. Приказ Минэкономразвития России № 398 от 31.08.2010 г. «Об утверждении положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия»
  14. Система оценки воздействия актов законодательства: мировой опыт и предпосылки внедрения в Узбекистане. Ташкент, 2008.
  15. Цыганков Д. Б. Внедрение оценки регулирующего воздействия в Российской Федерации — на пути к «умному» регулированию? / Коллоквиум «Оценивание программ и политик: методология и применение»: сборник материалов, Вып. V. М., ГУ-ВШЭ, 2010.
  16. Коссова Т.В., Шелунцова М.А. Социальная ставка дисконтирования в России:методология, оценка, межре6гиональные различия / Экономическая наука современной России, №3, 2012.
  17. Цыганков Д. Б. Умное-регулирование.рф / РБК Daily, 4 июня 2012, с. 3
  18. Цыганков Д. Б. Интеграция оценки в государственное управление Российской Федерации, в кн.: Оценка программ: методология и практика / под ред. А. И. Кузьмина, Р. О’Салливан, Н. А. Кошелевой. — М., 2009. — С. 170—192.

Ссылки[править | править вики-текст]

  1. Заключения по ОРВ // Департамент ОРВ Минэкономразвития РФ, с 2010 г.
  2. Руководства и электронные ресурсы по ОРВ // Центр ОРВ ИГМУ ВШЭ (Москва), 2010—2011 г.
  3. Официальный информационный портал об Оценке регулирующего воздействия
  4. Оценка регулирующего воздействия в Российской Федерации
  5. Национальный совет по правовому регулированию предпринимательской и инвестиционной деятельности в РФ
  6. Кейсы по оценке регулирующего воздействия // Институт оценки программ и политик (Москва), 2008—2009 гг.
  7. Уч. дисциплина «Оценка регулирующего воздействия» // Высшая Школа экономики (Москва), 2010 г.
  8. Материалы по оценке регулирующего воздействия // Институт развития промышленной и экономической политики (Москва), 2008 г.
  9. Соболь Д., Цыганков Д. Преподавание курсов по оценке регулирующего воздействия: международный опыт и российская практика (2008 г.)