Королевская прерогатива (Великобритания)

Материал из Википедии — свободной энциклопедии
Перейти к навигации Перейти к поиску

Королевская прерогатива — это набор традиционных полномочий, привилегий и иммунитетов, которыми обладает Британский Монарх, также именуемый «суверен». Монарх в Великобритании считается источником абсолютной власти, а его прерогативы — источником многих полномочий британского правительства.

Ранее королевские прерогативы использовались монархом по собственному усмотрению и инициативе. Однако с девятнадцатого века традиционным стало использование прерогатив по совету Премьер-министра или Кабинета министров, которые, в свою очередь, подотчётны парламенту. Таким образом, без надлежащего «совета» монарх не пользуется большей частью своих полномочий. С точки зрения конституционного права монарх сохраняет право использовать свои прерогативы вопреки совету правительства (либо самостоятельно, без такого совета), но на практике подобное возможно лишь в чрезвычайной ситуации, а также в случаях, когда существующие прецеденты, традиции и законы не дают ответа на вопрос о возможных действиях в конкретной ситуации.

В наши дни королевские прерогативы используются Кабинетом министров, действующим от лица и по поручению монарха. Полномочия монарха в сфере международных отношений, обороны и национальной безопасности очень широки, однако, в реальности, находятся в руках правительства.

Определение[править | править код]

Вильям Блекстоун, считавший, что королевская прерогатива — это любое полномочие, которое принадлежит ислючительно монарху

Определить полный спектр вопросов, в которых действуют королевские прерогативы, невероятно сложно, поскольку является вопросом английского общего право, определяемого не писаными законами, а судебными прецедентами.[1] Известный британский юрист Альберт Дайси предлагал такое определение:

«Исторически и фактически прерогатива – это не что иное, как остатки той неограниченной и дискреционной власти, которое в любом момент времени юридически остаётся в руках короны. Прерогативами следует называть остатки изначальных полномочий короны. Всей действия, которые правительство может совершать без ссылки на акт парамента совершаются на основе Королевское прерогативы. [2]»

Хотя многие комментаторы следуют мнению Дайси, и сейчас есть конституционалисты, которые предпочитают определение, данное Вильямом Блекстоуном в 1760-х годах:[3]

Под словом «прерогатива» мы, как правило, понимаем особые права, которые Король имеет над всеми своими поданными согласно обычному праву, которыми он обладает в силу своего королевского достоинства. И применим данный термин может быть исключительно к тем полномочиям, которые принадлежат Королю лично, а не те, которыми он делится с другими своими подданными.[2][4]

Различия в этих определениях состоят в том, что по мнению Дайси любые управляющие действия, не основанные на законах, совершаются на основе королевских прерогатив, в то время как Блекстоун считает, что таковыми являются исключительно те действия, которые не могут совершаться иными органами власти, кроме самого монарха, например, объявление войны.[2]

Судебная практика в данных вопросах противоречива. В то же время окончательное решение данного спора не предвидится, так как сложно представить себе дело, решение которого бы зависело именно от решения данного вопроса.[5]

Крайне важным в определении прерогативы является то, что она олицетворяет собой дискреционные полномочием. То есть, вне зависимости от того, используется ли она монархом или кабинетом министров от имени монарха, она осуществляется на усмотрении того, кто ею пользуется. В то же время при использовании полномочий, данных законом, использующий жестко связан заранее установленными рамками.

История[править | править код]

Сер Эдвард Коук, считавший, что королевская прерогатива не дает монарху право быть судьей

Королевская прерогатива изначально появилась именно как набор персональных полномочий монарха. Начиная с 13 века английские монархи, подобно французским, получили абсолютную власть. Но эта абсолютная власть была ограничена волнениями, потрясавшими Англию в результате феодальной борьбы. Впервые понятие королевское прерогативы стало применяться во времена Ричарда II.[6][7]

Начиная с 16 века волнения в Англии стихли и монарх стал по настоящему независим. Генри VIII и последующие монархи возглавляли протестантскую англиканскую церковь и, соответственно, не были подотчетны духовенству. В то же время начинала возрастать роль парламента.[8]Хотя монарх и был подавляющим участником политических процессов, суды ни разу не указывали на наличие у него абсолютных полномочий, признавая значительную роль парламента. Сам Генри VIII признавал, что когда он действует с согласия парламента, он намного более могущественен, чем когда действует без такого согласия. Особенно показательным являлись вопросы налогообложения: король не мог устанавливать налоги без согласия парламента.[9]

В то же время Генри и последующие монархи следовали воле судов, хотя, теоретически, монарх не связан их решениями. Генри часто запрашивал юридические советы и следовал им, подчеркивая, что стабильное государство должно следовать закону. Именно в этот период сложился принцип верховенства права над всеми, в том числе и над монархом. Король имел неограниченную дискрецию во всех сферах, за исключениях тех, в которых суды установили ограничения, либо же в тех сферах, где король решил ограничить себя сам.[10]

Однако, в 1607 году Джеймс VI заявил, что он, как монарх, имеет божественное право быть судьей и интерпретировать общее право согласно своему усмотрению. Однако судебная власть отвергла эту идею. Сер Эдвард Коук заявил, что хотя монарх не подвластен человеку — он не подвластен закону. Коук заявлял, что пока любой человек, включая монарха, не получил достаточных знаний о законе у него нет права толковать его. Такие знания могут быть получены лишь после длительного изучения и применения законодательства, а потому Джеймс VI не подходил на роль судьи. В 1611 году Коук в своем судебном решении установил, что монарх может лишь пользоваться прерогативами, но не создавать новые.[11]

В результате Славной Революции был написан Билль о правах 1689 года, который укрепил власть парламента. Билль установил конкретные рамки, в которых может действовать королевская прерогатива. В частности Статья 1 Билля гласила о том, что монарх не может отменять или приостанавливать действие законов без согласия парламента. Статья 4 подтвердила ранее установленную практику о том, что корона не вправе собирать налоги без разрешения парламента, а также в размерах, больших, чем установил парламент. Впоследствии прерогативы продолжали ограничиваться. Например, в 1694 году были установлены сроки, в которые монарх обязан созвать парламент.[12]

Конкретные прерогативы[править | править код]

Законодательные[править | править код]

Вильям IV, последний монарх, распустивший парламент по собственной инициативе

Одной из наиболее известных прерогатив монарха было право роспуска парламента. Как правило, монарх использовал это право по предложению Премьер-министра — по его личной инициативе либо по в результате выражения недоверия парламентом. Теоретики спорили о том, сохранял ли монарх в наши дни право роспуска парламента без предложения Премьера. В частности сер Айвор Дженингс утверждал, что использование прерогативы без предложения Кабинета министров не является возможным. Однако он же добавлял, что в ситуации, когда Премьер-министр отказывается дать такой совет — монарх в праве сменить Премьер-министра. Альберт Дайси утверждал, что в чрезвычайной ситуации монарх может распустить парламент единолично. Например, если станет очевидным, что парламент не выражает мнения своих избирателей и воли нации в целом.[13]

В 2011 году королевская прерогатива роспуска парламента была упразднена. Ныне роспуск парламента возможен исключительно в случаях, установленных законодательно. В то же время прерогатива пророгации парламента сохранилась и сейчас.

Последней стадией принятия любого закона является получение Королевского согласия (англ. Royal Assent), без которого ни один принятый парламентом закон не может всупить в силу. По традиции монарх всегда дает свое согласие на любой принятый парламентом закон. В последний раз в согласии было отказано в 1708 году королевой Анной. При этом королева воспользовалась своим этой своей прерогативой после соответствующего совета Премьер-министра. Тем не менее, право отказать в согласии сохранилось и сейчас. Данный аналог «права вето» является исключительным правом, которым монарх может воспользоваться в чрезвычайной ситуации, заблокировав действие закона, наносящего катастрофический вред Великобритании. При этом, скорее всего, использование подобного права приведет к отставке Кабинета Министров и, вероятно, последующих досрочных парламентских выборов.

Право назначения Премьер-министра также является королевской прерогативой. Теоретически монарх вправе назначить Премьером любого своего подданного. Но на практике назначение всегда получает тот, кто обладает поддержкой большинства в Палате Представителей. Как правило, это лидер политической партии, получившей большинство депутатских мандатов. В ситуации, когда ни одна партия не получила большинство голосов на выборах первым право попытаться сформировать коалицию обладает действующий Премьер-министр. В случае же его не удачи коалиция может быть сформирована представителем другой партии.

В случае, если Премьер-министр уходит в отставку в период полномочий парламента по собственному желанию, он же рекомендует монарху нового Премьер-министра, имеющего поддержку той же партии. [14]

Судебная система[править | править код]

Наиболее известной прерогативой в судебной системе является прерогатива милосердия. Она состоит из права помилования и права предоставления nolle prosequi. Помилование отменяет наказание, назначенной приговором суда, хотя и не отменяет сам приговор и не снимает судимость. Как правило этим правом монарх пользуется по совету государственного секретаря внутренних дел, самостоятельно не участвуя в разборе индивидуальных ходатайств о помиловании. Помилование также может касаться смягчения наказания, в том числе на определённых условиях. Решение о помиловании не может быть пересмотрено в судебном порядке.[15][16]

Nolle prosequi предоставляется Генеральным прокурором от имени Короны. Его последствием является невозможность поддержки обвинения, что означает невозможность предания обвиняемого суду. Тем не менее лицо не считается оправданным и в будущем Nolle prosequi может быть отозвано, что приведет к предъявлению обвинения.[17]

До судебной реформы и появления апелляционных судов право помилования часто использовалась в ситуациях, когда после приговора возникали обстоятельства, свидетельствующие о невиновности осужденного. Сейчас в таких случаях осужденный может обратиться в апелляционный суд. Кроме того, государственный секретарь получил право отправлять ходатайства о помиловании в апелляционный суд «для дачи совета». По результатам суд, вместо совета, может отменить приговор.

Международные отношения[править | править код]

Наиболее часто королевские прерогативы используются в сфере международных взаимоотношений. Именно монарх является главой государства с точки зрения международного права, обладая абсолютным дипломатическим иммунитетом. Монарх имеет право объявления войны, заключение мира и подписания международных договоров. Монарх также в праве аннексировать территории, присоединять территории к Великобритании, а также изменять границы территориальных вод и передавать территории другим государствам. Однако последним правом монарх может пользоваться лишь с одобрения парламента, так как передача территории может влиять на права британских подданных, проживающих на ней.[18]

Выдача и отмена британского паспорта — так же королевская прерогатива, ныне использующаяся от имени короны государственным секретарем[19] Однако, поскольку подданные Великобритании согласно обычному праву могут свободно покидать территорию Великобритании и въезжать на неё обратно, суды вправе оценивать законность отказа в выдаче паспорта либо его аннулирования.[20].

Другие прерогативы[править | править код]

Королевской прерогативой является право предоставления званий и титулов, награждение государственными наградами, назначения в англиканской церкви, а также управление вооруженными силами. Большинство решений о предоставлении званий и титулов, а также награждениях принимаются исполнительной властью, но номинально именно монарх «одаривает» ими. Однако, некоторые почетные звания и награды, в том числе знаменитый Орден подвязки, и сейчас вручаются монархом по собственному усмотрению.[21]

Монарх является верховным главнокомандующим королевских вооруженных сил. Большинство воинских уставов принимается от имени монарха. Также именем монарха осуществляются повышения в званиях, назначения на должности и увольнения с них. Поскольку считается, что верховный главнокомандующий абсолютно свободен в своих решениях в военной сфере, суды не имеют права пересматривать акты, касающиеся военной сферы.[22]

Монарх назначает епископов и архиепископов англиканской церкви, а также выдает разрешения на печать англиканской версии Библии.[23]

Монарх имеет исключительное право управления королевским двором. Данное право используется без советов со стороны Премьер-министра.

Архаичные прерогативы[править | править код]

Кроме вышеуказанных прерогатив корона сохранила за собой полномочия, которые возникли в далеком прошлом и не были отменены парламентом. Во многих случаях парламенту просто нет смысла принимать закон в соответствующей сфере — либо потому, что прерогатива не используется, либо в связи с тем, что нет никакой необходимости в дополнительном регулировании.

К таким «остаточным» прерогативам относят: право чеканить монеты, право собственности короны на диких лебедей и выбросившихся на берег китов, право обустройства гаваней, право выдачи франшизы на паромные переправы, право высылать иностранцев из страны в военное время и многие другие.[24]

Использование[править | править код]

В наши дни монарх использует королевские прерогативы исключительно по совету правительства. Нынешняя Королева находится в курсе всех государственных дел благодаря еженедельной закрытой встрече с Премьер-министром. Во время этих встреч Премьер-министр сообщает обо всех правительственных делах и получает советы от монарха. Однако, правительство не обязано этим советам следовать.

Другими словами, сейчас королевская прерогатива используется для управления Великобританией от имени Королевы, но без её реального участия. Королева же пользуется лишь правом на проведение консультаций, а также правом наставлять и предупреждать. Однако всякая дискреция монарха их королевских прерогатив, практически, исключена.[25]

Практически все права, которыми пользуется Кабинет Министров без одобрения парламента, являются результатом использования королевской прерогативы. Однако с развитием писаного права использование прерогатив уменьшается, поскольку их заменяют полномочия, осуществляемые на основе законов.

Ограничения[править | править код]

В случаях, когда исполнительная власть использует королевские прерогативы, суды вправе оценивать такие действия с некоторыми ограничениями. Так суды проверяют существование прерогативы, существование обстоятельств, на которые ссылается исполнительная власть, а также оправданность применения прерогативы. В случаях же, когда в определённой сфере имеет законодательное регулирование — прерогативы прекращают свое действие и суды проверяют любое действие правительства на соответствие нормативно-правовым актам парламента. В сферах, в которых прерогативы и законодательство пересекаются, монарх (и правительство от его имени) вправе использовать прерогативы исключительно в пределах, установленных законом. Например, после введения обязанности монарха созывать парламент в определённые сроки, монарх, хоть и сохранил такую прерогативу, утратил право использовать её для созыва парламента в иные сроки, не предусмотренные актом парламента.[26]. Прерогатива не может быть использована в целях «обойти» закон либо действовать против воли парламента.[27]

Именно из-за вышеуказанного принципа Тереза Мэй была вынуждена просить разрешения парламента начать процедуру выхода из Европейского Союза. Суд определил, что поскольку именно парламент принял решение о действии европейских законов на территории Великобритании, а выход из Евросоюза приведет к тому, что эти законы прекратят свое действие, использование королевской прерогативы заключать и расторгать международные договоры для выхода из Евросоюза будет противоречить воле парламента. В связи с этим правительство запросило парламент, который дал свое согласие на выход из ЕС при условии, что окончательный текст договора о выходе будет представлен парламенту на утверждение.

Судебный контроль[править | править код]

Ранее суды отказывались рассматривать иски, касающиеся обжалования действий представителей исполнительной власти на основании королевской прерогативы. Максимум, который могли рассмотреть суды — это вопрос того, существует ли королевская прерогатива в определённой сфере в принципе. Установи, что прерогатива существует, суд отказывался рассматривать дело по сути.[27]

Но с 1960-х годов ситуация изменилась. Теперь суды стали рассматривать и суть действий исполнительной власти, даже если источником этих действий были королевские прерогативы. В таких случаях суды проверяют процедурную справедливость в принятии решения, соблюдение прав человека, не противоречие общественным интересам и тому подобное. Таким образом значительная часть действий чиновников стала подсудной, что расширило возможность контроля за исполнительной ветвью власти.

Реформы[править | править код]

В ближайшем будущем отмена королевских прерогатив маловероятна. Учитывая невероятно широкий спектр деятельности исполнительной власти, в которой используются ссылки на королевскую прерогативу, принятие законов для замены каждой из прерогатив является слишком затратным по времени, а часто — не оправданным.[28] Тем не менее, всякий закон, устанавливающий правила поведения в сфере, ранее регулировавшейся через применение прерогативы, приводит к «замещений» прерогативы, которая прекращает своё действие. Теоретики не пришли к единому мнению о том, возможно ли восстановить королевскую прерогативу в случае отмены закона. Некоторые конституционалисты считают, что в случае, если прерогатива была упразднена она не может быт восстановлена.[29]

Примечания[править | править код]

  1. Select Committee on Public Administration Select Committee on Public Administration Fourth Report. Parliament of the United Kingdom (16 марта 2004). Дата обращения 7 мая 2010.
  2. 1 2 3 Carroll (2007) p. 246
  3. Loveland (2009) p. 92
  4. William Blackstone, Commentaries on the Laws of England, 1765–1769
  5. Review of the Executive Royal Prerogative Powers: Final Report, Chapter Two paragraph 26[1]
  6. Keen, Maurice Hugh England in the later middle ages: a political history Methuen & Co (1973) p281
  7. Chrimes, S. B. Richard II’s questions to the judges 1387 in Law Quarterly Review lxxii: 365-90 (1956)
  8. Holdsworth (1921) p. 554
  9. Holdsworth (1921) p. 555
  10. Holdsworth (1921) p. 561
  11. Loveland (2009) p. 87
  12. Loveland (2009) p. 91
  13. Barnett (2009) p. 107
  14. Barnett (2009) p. 115
  15. [1994] Q.B. 349
  16. Barnett (2009) p. 116
  17. Barnett (2009) p. 117
  18. Loveland (2009) p. 120
  19. R (XH & Another) v Secretary of State for the Home Department [2016] EWHC 1898 (Admin) (Hamblen LJ, Cranston J) 28 July 2016[2]
  20. [1989] QB 811, [1988] EWCA Civ 7, [1989] 2 WLR 224 http://www.bailii.org/ew/cases/EWCA/Civ/1988/7.html
  21. Loveland (2009) p. 118
  22. Ministry of Justice (2009) p.14
  23. Ministry of Justice (2009) p. 33
  24. http://www.peerage.org/genealogy/royal-prerogative.pdf страница 35
  25. Bagehot (2001) p. 111
  26. Loveland (2009) p. 97
  27. 1 2 Loveland (2009) p. 101
  28. David McKie. How ministers exercise arbitrary power (6 декабря 2000). Дата обращения 5 мая 2010.
  29. Alexander Horne and Richard Kelly, «Prerogative Powers and the Fixed-term Parliaments Act», www.ukconstitutionallaw.org, 19 November 2014

Библиография[править | править код]

Ссылки[править | править код]